摘要：自建国到上世纪末，我国数次遇到GDP增速连续三年下降或短期迅速下降的局面，分析其成因和治理措施，对当前稳增长有启示意义。1950年我国遇到建国以来第一次经济萧条，主要原因是经济结构依附性、投机性所带来的虚假需求消失，治理办法是通过畅通城乡物资交流、提高农民收入、扩大国家加工订货，用国家和农村的真实需求替代萎缩的虚假需求，同时加强企业协作消除无序竞争。1958年，我国探索从中央集中计划经济向地方分权，但由于下放权力过快、过于强调速度和主观积极性，破坏了综合平衡。通过优先发展基础产业、缩短基本建设规模、加强集中等措施恢复了综合平衡。这些经验对解决我国当前内需特别是农村需求不足、部分企业无序竞争、过度投资挤压消费等问题有借鉴意义。
建国初期两次经济下行成因和治理
——稳增长的历史经验之一
从建国到这次经济下行前，我国出现过四次GDP增速连续下降超过三年的情况：从1958年的21.3%下降到1961年的-27.3%;1964年的18.3%下降到1967年的-5.7%;1987年的11.6%下降到1990年的3.8%;1992年的14.2%下降到1999年的7.6%，都降到偏冷或过冷区间。其中1964年至1967年主要是政治因素导致，暂不讨论。另外加上两次，1950年上半年和1979年至1981年也分别出现过经济下行压力，虽然时间不到三年，但降幅较大，故也一并研究。考察这五次经济下行的成因、对策及效果，分析经济发展“新常态”和这五次经济下行的联系和区别，对当前稳增长、调结构、促改革有一定启示。本报告讨论建国初期两次经济下行的成因和治理。
1950年：从虚假繁荣到真实增长
1950年初，我国遇到建国后首次经济萧条，史称“四月危机”。这次危机的形成既有建国前经济结构不合理、泡沫经济破裂等长期结构性因素，也有建国前后治理通货膨胀等短期政策的影响。中央和中财委及时出手调整，1950年下半年即有效恢复经济增长。
——背景和表现
建国前后，经济工作重点是统一货币和税收、打击投机资本、治理通货膨胀。1950年4月这些任务有效完成，实现财政收支平衡、物价和人民币币值稳定，同时出现新的问题：经济下行压力突出，工商业商品滞销、资金周转不灵、关门歇业增多。1950年1月至4月，十多个城市的2945家工厂、9347家商店歇业，3月至4月全国失业117万人 (当时全国只有300多万工人)。上海4月份棉纱、米、面粉交易量只有1月的53%、17%、56%，工商界说“停业的是大楼，开业的是小摊”、“挂红旗五星不定，扭秧歌进退两难”。
——经济下行的成因
这次经济下行，是建国前投机性、泡沫化的经济结构同打击投机、治理通胀的政策相结合所造成的。具体原因包括：
一是社会结构变化导致虚假需求减少。一方面，过去长期通货膨胀导致强烈通胀预期，企业大量囤积物资，甚至借债囤货，物价稳定后，库存产品销路停滞，资金周转中断。另一方面，新政权建立后，过去面向官员、地主、投机人员的奢侈消费受到抑制，导致全年消费下降折合230亿斤小米。这种降低不可能一下就恢复，有些也不应该恢复。
二是打击投机抑制了金融泡沫。建国前的民族工商业结构失调，1936年工业和运输业资产净值13.3亿元，而商业和金融业58.7亿元，是工交部门4倍以上，这种畸形结构使实体经济严重依赖国内外金融资本。建国后，投机资本受到抑制、泡沫破裂，压力传导至实体经济。
三是基础产业薄弱制约经济增长潜力。建国前我国工业基础薄弱，轻工业和重工业不平衡，1936年生产资料工业产值只占工业总产值的28%，其中机器制造业仅占2.2%，石油、机械等基础工业几乎为空白。致使轻工业进入和平环境恢复生产后，很快遇到机器设备和原材料瓶颈，开工不足。这既是1950年这次危机的原因，也是后来几年轻工业多次开工不足的原因。直到石油、机械等基础工业建立之后，通过化学纤维替代棉花作为纺织业主要原料，才从根本上解决了这一问题。
四是企业管理水平和竞争方式落后。在战争和投机环境下，各地市场分割，同一行业重复建设，企业管理落后，主要靠延长劳动时间、压低工资获取利润。建国后形成统一市场，企业利润下降、产品过剩。
——应对措施和效果
治理投机和通胀，减少虚假需求，在短期难免导致经济下行;面对经济下行，如果简单地扩张总需求，就可能危及来之不易的物价和金融稳定。面对这一两难选择，如何寻找新的需求，代替萎缩的虚假需求，成为关键问题。中央一方面从解决城乡物资交流不畅入手，通过打通城乡市场、组织加工订货等措施扩张有效需求，另一方面通过产业政策治理低水平重复竞争，很快取得成效。
一是开展一场 “城乡物资交流运动”，用农村的真实需求替代萎缩的虚假需求。针对企业存货滞销、而农村反映土特产品没有销路、希望政府组织收购的情况，中央判断这是城乡物资交流阻塞所造成的后果，从而确定了启动城乡物资交流的思路。当时估计，由于土地改革减轻农民地租负担和农业增产，全国农民增加的需求潜力合计620亿斤小米，比原来(400亿斤)提高155%。为此，利用农村进行土地改革、农民购买力旺盛的条件，通过重建城乡贸易流程，打通城乡流通，启动农村大市场。一方面促进农产品流通，增加农民收入。各省基本都召开土产会议，鼓励国营贸易机关、合作社和私商收购农产品。发挥农业合作社的作用推销土产，国营贸易公司同合作社合作，将农产品零星交易汇集起来，促进有组织的产销。鼓励城市里的流动游资到乡村收购农产品，一些省份还组织土产推销团，组织远途推销。另一方面是组织工业品下乡。鼓励贸易企业了解农村情况，使经营适合农民需要;一些国营贸易公司经过合作社赊购农副产品，分期偿还农民所需要的工业品;开展农村信用储蓄，利息比银行利息稍高，吸收农民的产品或货币作为资金，推销农副产品。通过这些办法，我国经济从城乡之间相对孤立的两个内部循环，向城乡统一市场的“大循环”转变。对此，陈云总结说：“农民经过土地改革，加上城乡交流，购买力必然会大大提高，问题不是工业品过剩，而是工业品不足。”此后，在20世纪60年代的经济调整、80年代农村改革中，每当国民经济遇到困难，只要从“农副产品→轻工业产品→农业生产资料”这一流程入手进行调节，发挥城乡贸易的乘数作用，就能取得显著成效。
二是由国家对企业进行加工订货，解决原料和市场瓶颈。组织国营企业和机关部队向私营工厂委托加工订货。加工订货所占全国私营工业产值的比例从1949年的11.5%提高到1950年的27.3%，棉纺业为国家加工的部分已占其生产能力的70%以上。
三是加强产业政策指导，推进企业管理提升。向全国发布关于产能过剩和饱和的公告，引导企业减少盲目投资。组织同业公会和联合会，促进公私企业之间的协作。号召企业改善经营方法，改善劳资关系，共同克服企业中的困难。
四是采取临时救助措施，确保社会稳定。中财委多次组织增加对各地的现金投放，以缓解危机，联合公私力量，组织工业资金的周转。举办失业救济，把失业者组织起来修建水利、市政等公共工程。
这些措施成效显著。1950年7月形势开始好转，上海 8月至10月新开业工商业户数分别增加16至28倍，申请歇业数仅是4月份的20%。各大城市货物成交量从6月份起逐步增加，上海棉布成交量10月比5月增加10倍。1951年上半年，随着开展城乡物资交流运动、土地改革陆续完成，农业获得丰收，加上基本建设和抗美援朝战争对物资需求的增加，百货、粮食、煤油、煤炭、布匹销售分别同比增长347%、65%、36%、125%、16%，工商业1951年的赢余比1950年增加90.8%。
——小结和启示
这次经济下行的内在机制是不完善市场形态下形成的经济泡沫破裂，主要表现是有效需求不足，治理的主要思路是：用国家和农村的有效需求取代虚假需求，同时实施产业政策，加强基础产业，推进企业协作，消除无序竞争，使经济从虚假繁荣向真实增长转变。
当前，尽管我国发展阶段已有根本性变化，但导致这次危机的一些原因仍然存在，包括：收入差距导致内需特别是农村有效需求不足、资金“脱实入虚”导致经济泡沫化、一些行业企业管理水平低、盲目竞争等。1950年治理“四月危机”的做法仍有启示意义。一是借鉴政府组织加工订货的办法，在一些战略性、资源性行业，利用大宗商品价格下降的机会增加储备、扩大应用(如在交通车辆、电力等领域扩大铝材料应用)，缓解企业需求不足。二是借鉴启动城乡物资交流的办法，发挥农村合作组织在产品流通中的作用，提高农民收入的稳定性，减少市场风险。加快收入分配改革，提高农民和农民工收入。在农村基础设施建设、农房改造等领域充分消化过剩的原材料产能，再造一个农村大市场。三是借鉴调整公私关系的办法，治理工业领域的无序竞争状态，发挥政府、龙头骨干企业和行业协会在重大核心技术攻关和行业自律方面的主导作用，加强行业协作和整合。
1958年至1961年：从大起大落到综合平衡
从1958年至1961年发生了建国以来幅度最大的经济波动，年增长率峰谷之差达到48个百分点。这次波动是从中央集中计划经济向地方分权过程中，由于下放权力过快、过于强调速度和主观积极性，破坏工农平衡、城乡平衡和生态平衡所导致的。中央下决心进行经济调整，通过优先发展基础产业、缩短工业和基本建设规模、加强集中等措施恢复经济的综合平衡，从1962年起经济恢复增长。
——背景和表现
“一五”期间(1953年至1957年)，我国建立了中央集中计划经济模式，实现GDP年均增长8.9%、工业年均增长18%。但到了20世纪50年代后期，高度集中计划经济体制的弊端表现出来：大部分权力集中于中央，地方缺乏积极性，广大基层被排除在工业化进程之外，城乡差距扩大，权力集中还导致了部分干部的官僚主义和特权。1956年起，中央领导人开始探索如何发挥地方和企业的积极性，提出“地方政权那么多，不要使他们感到无事可做”。同时，随着中苏在国家利益上的分歧日益突出，中苏关系恶化，苏联从我国逐步减少直至撤走投资，迫使我国必须减少中央投资，通过发展地方工业来弥补投资的下降。
从1957年9月起，中央相继决定把计划、企业、物资分配、项目审批、劳动管理等权力下放到地方和企业，扩大地方财权，实行税收包干。1958年4月，国务院各部委管理的企业88%下放到各级地方政府直至街道和农村，提出“发展工业要大中小结合起来，大的中央搞，中的地方搞，小的由乡和合作社搞”。中央企业产值所占比重由1957年的39.7%下降为1958年的13.8%，下降近2/3。
经济管理权力下放，使很多基层政府第一次具备了发展工业的条件和冲动，加上中央号召和国内外形势压力，地方积极性高涨，竞相攀比，提出不切实际的高指标，特别是片面强调钢铁等标志性产品的增速，导致工业与农业、投资与消费、城市与农村之间严重失衡。1959年至1962年GDP增速分别为8.8%、-0.3%、-27.3%、-5.6%。经过几年调整，到1963年至1965年分别恢复为10.2%、18.3%和17.0%，呈现大起大落的局面。
——经济下行的成因
地方政府之间追求工业产量的不理性竞争破坏了经济的综合平衡，是这次经济下行的主要原因。
一是下放权力过快，刺激各地不理性竞争。1958年实行体制下放发挥地方积极性，是必要的。但是下放过程过粗过快、一刀切，把需要规模经济和协作的部门也下放到地方。过于强调主观能动性，降低办工业的门槛，鼓励了低水平竞争。1958年钢产量1108万吨，其中合格的只有800万吨，仅炼铁补贴一项就耗费财政支出40亿元，同时还浪费了大量燃料和矿石，挤占了其他领域的投资和消费。
二是地方竞争性地追求投资率，挤占正常消费。在苏联撤走大量投资的情况下，投资率不降反升，国有单位固定资产投资总额由1957年的151亿元猛增到1958年的279亿元，增长84.5%，积累率由1957年的24.9%增加到1958年的33.9%，煤炭、电力、运输建设项目也迅速增加，工业职工总数一年增加2000多万，比上年增加60%以上，加重了财政和商品粮供应负担，加剧了社会商品的供需矛盾，导致财政赤字，而且直接挤占了农村消费。1958年物价上涨20%以上，1958年至1960年财政赤字300亿元以上。
三是追求工业增速导致城乡关系失调。工业挤占了农业和轻工业生产，1958年工业、重工业和农业增速分别为54.8%、78.8%和2.5%，农业和工业从业人口之比从1957年的13.8下降到1958年3.5，民谣说“谷撒地，薯叶枯，青壮炼铁去，收禾童与姑”，估计有10%的粮食没有收割，轻工业生产也大幅度下降。
四是人民公社初期的“五风”问题。农业集体化本是为了通过集体协作改善“土肥水种”等公共生产要素、防止贫富分化、发展农村社队工业和社会事业。但人民公社运动初期出现了共产风 (竞相扩大公社规模，严重超过能够实施有效管理的范围)、平调风(强制拉平收入，将所有生产资料无偿充公)、浮夸风、瞎指挥等问题，打击农民积极性，违背发展集体经济的初衷。这一时期农村社会事业有所发展，但有的地方提出吃饭、看病、养老、上学都不要钱，超越了基本保障的限度，导致农村积累很快被透支，影响以后几年的基本生活。
——应对措施和效果
大规模下放企业和发动大跃进是1958年上半年进行的，到1958年11月第一次郑州会议，中共中央已经意识到问题，开始纠正错误。但由于此时面临着调整经济和保护地方积极性的两难选择，再加上认识不统一，调整起初并不顺利。进入60年代，采取了更加坚决的措施进行调整。
一是“先抓吃穿用、实现农轻重”。调整经济发展重点，改变过去制定计划时先工业和基本建设、再安排农业和轻工业的惯例，先发展消费工业，维持简单再生产，再安排工业生产和基本建设。在酝酿“三五”计划时，毛泽东提出“要留点余地在老百姓那里”、“国家积累不可太多，要为一部分人民至今口粮不够吃、衣被甚少着想。再则要为全体人民分散储备，以为备战备荒之用着想”。周恩来总结为“先抓吃穿用、实现农轻重”，横批“综合平衡”。为此，1961年全国粮食收购价格平均提高20%，征购量减少25%，加强工业对农业支援，增加化肥农药供应。“三五”计划的农业投资比例从前两个五年计划的7%和11.3%提高到20%。
二是缩小基建规模，精简城镇人口。1961年8月—9月中央工作会议做出 “工业要退够再前进”的决策。1962年基本建设投资比1961年减少近一半，重工业生产指标分别降低5%到20%，部分企业关停并转，两年内精简城镇人口2000万。
三是把部分权力重新集中到中央。一些大中型骨干企业下放后，破坏了原有的协作关系，影响发挥规模效益。1962年的七千人大会和西楼会议认为地方的 “分散主义”是造成经济困难的一个原因，将中央各部属企业的管理权力收归中央主管部门，大中型建设项目一律由国务院或计委批准。这有利于迅速治理经济危机，结束地方不理性竞争的状态，但是客观上也强化了集中的经济体制。
四是调整农村政策，确定人民公社“三级所有、队为基础”的组织形式。把核算单位从大队改为小队，小队规模一般是十几户到几十户，规模不大，有较强的监督机制。解散公共食堂，基本废除供给制。对“五风”中出现的问题进行纠正和退赔。
经过调整，国内经济形势明显好转。1962年农业产量增加8.3%，产值增长6.2%，结束了连续3年下降的局面。农业和工业产值比例从1960年的22:78提高为39:61，财政结余8.3亿元，结束连续4年的赤字，城乡居民消费增长4.7%。
——小结和启示
这次波动是在计划经济条件下，地方政府竞争性地追求工业增长速度而破坏经济综合平衡所造成的。治理的主要思路是：在需求面，通过压缩工业投资、优先发展农业和消费工业，来解决消费和投资失衡的问题;在供给面，通过加强集中统一，消除地方之间的非理性竞争。这次危机的内在机制，和近年来我国一些地方政府追求GDP而造成经济失衡、导致投资挤压消费等现象有类似之处，治理的一些思路也有借鉴价值。主要启示是：
一是工业化、城镇化速度要同资源支撑能力相匹配。这次危机，人为加快工业化和城镇化进程，使得投资率畸高，挤压了消费，反而带来经济失衡和增速下降。这表明城镇化、工业化既要遵循经济规律，也要遵循自然历史规律。当前一些地方通过招商引资追求经济增速，人为鼓励农民进城，如果没有足够产业和配套生产要素做支撑，就容易使投资挤压收入和消费，导致经济增长乏力。
二是优先解决最急需的民生问题有助于平稳化解危机。这次危机治理中，提高农民收入、减少粮食征购、发展消费工业，都有利于解决群众最急需的生活问题，维持劳动力再生产，凝聚人心、共渡难关。如果说60年代最重要的民生是吃饱穿暖，当前最急需的民生问题就是医疗、教育、住房、安全、环境等，这些问题的恶化，同过度追求投资也有关系。优先解决这些问题才能减少经济波动对人们生活的冲击，稳定消费预期，扩大消费需求，为调整结构奠定基础。
三是向地方分权应当同集中协作结合起来。一些工业部门特别是基础工业，具有自然垄断和规模效益，只有具备一定规模，打破地域分割进行协作，才有利于从总体上提高效率。当前转型升级的一个障碍就是一些产业结构碎片化，基础科研、共性技术、质量标准、行业协作等生产性公共品供给不足，这时既要强调分散竞争，也要探索在市场经济条件下加强协作。
（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）
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